案例：
2021年3月，原告张某在阴雨天驾驶摩托车行经黄河大堤堤顶时，因碾压凸起的土埂，导致车辆失控撞向路边隔离墩，致车辆受损及原告张某受伤。张某认为，该起交通事故系因管理者某区黄河河务局未尽到安全管理义务而造成的，故将某区黄河河务局诉至法院，请求判令某区黄河河务局承担侵权损害赔偿责任①。本案的主要争议焦点为，堤顶路段是否为《道路交通安全法》(以下简称“道交法”)意义上的“道路”。若视为“道交法”意义上的“道路”，则根据《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，被告作为道路管理者，因道路管理维护缺陷导致机动车发生交通事故造成损害的，若其不能证明已经尽到安全防护、警示等管理维护义务，就应当承担相应赔偿责任。
01、“道交法”意义上的“道路”
“道交法”意义上的“道路”，根据其第119条规定，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方,包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。该规定较之前老的规定，扩大了公共交通管理的范围②，学者称之为“道交法”适用范围的无限扩张。最高人民法院实务观点认为③，对道路的认定关键在于对道路“公共性”的理解。而何谓“公共”，其最本质的特征在于对象的不特定性。无论单位对其管辖范围内的路段、停车场采取的管理方式是收费还是免费、车辆进出是否需要登记，只要允许不特定的社会车辆自由通行，就属于道路;如果仅允许与管辖单位、人员有业务往来、亲友关系等特定事由的来访者的车辆通行，则不属于允许社会车辆通行。比如在小区中，如果来访车辆经业主同意后可停放的，因其进出小区的条件建立在来访者与受访业主的亲友关系之上，故对象相对特定,范围相对较小，此种管理方式下的小区不具有公共性，不属于允许社会车辆通行的地方。若社会车辆只要登记车牌号或者交纳一定费用，即可进出小区内停放的，则其通行条件并无特定的人身依附关系，对象不特定而可以是所有社会大众，在该管理模式下的小区道路、停车场与公共道路、停车场无异，属于允许社会车辆通行的地方。
以上最高院的观点，结合《中华人民共和国河道管理条例》(以下简称《河道管理条例》)第15条“需利用堤顶或者戗台兼做公路的，须经县级以上地方人民政府河道主管机关批准”之规定可知，堤顶路段须经相关主管机关批准，才可作为具有公共性的交通道路使用，才可认定为“道交法”意义上的“道路”。同时《河道管理条例》第22条还规定，即使堤顶路段已经批准作为公共道路使用，但“在防汛抢险期间，无关人员和车辆不得上堤。因降雨雪等造成堤顶泥泞期间，禁止车辆通行，但防汛抢险车辆除外”，故此情形下堤顶路段不具备公共性，而不是“道交法”意义上的“道路”。
02、黄河大堤堤顶路段的专门规定
2018年山东省人民政府制定地方法规《山东省黄河工程管理办法》(以下简称《黄河工程管理办法》)进一步明确了，黄河大堤堤顶路段在批准作为公路使用前的路面性质和通行条件，其第27条规定，堤顶是防汛抢险和工程管理的重要通道，不得作为公路使用;确需利用堤顶通道兼做公路的，必须经省黄河河务行政主管部门批准。结合起来看《河道管理条例》《黄河工程管理办法》共同明确了，黄河大堤堤顶路段经批准兼做公共道路使用前，黄河大堤是防汛抢险和工程管理的专用通道④。括而言之，黄河大堤堤顶路段在不同情形下的性质与用途不尽相同，在一般情形下，黄河堤顶路段系防汛抢险和工程管理的专用通道，因不具有公共性而不属于“道路”;若经省黄河河务行政主管部门批准，堤顶通道可兼做“道交法”意义的公共道路使用;但即便已批准做公共道路使用，在防汛抢险、泥泞期间除防汛抢险车辆外其他车辆亦禁止通行，黄河堤顶继而又丧失公共性而不是“道路”。故，本案经一审法院审理认为，案涉黄河大堤堤顶路段系防汛抢险和工程管理专用通道，且某区黄河河务局已在案涉路段设置禁止车辆通行的标语。张某驾驶机动车在阴雨天气驶入该路段，违反了《河道管理条例》相关规定，其行为存在明显过错，应对自身损害负全部责任。最终一审法院依法判决驳回了张某的诉讼请求，之后二审法院也依法予以维持了原判。
03、对长江流域堤防路段管理的借鉴
由上可知，《黄河工程管理办法》明确了不同情形下，黄河堤顶路段的性质与用途，那么针对长江堤顶路段是否有类似明确规定呢?通过搜索，我们查询到2023年4月水利部印发的《堤防运行管理办法》第43条明确“堤顶道路和上堤道路是堤防管理和防汛抢险的专用道路”，需要注意的是，该办法仅直接适用于3级(含)以上提防工程(能够抵御平均30年(及以上)出现一次的洪水)。此外，湖北省、苏州市、常州市、岳阳市、安徽省等地相继出台了相关地方性法规、文件，专门对长江堤顶路段的管理作出了规定。如《湖北省河道管理实施办法》第22条规定：“利用堤顶、禁脚地新建公路，须事先经县以上水行政主管部门或河道专门管理机关批准。已在堤顶和禁脚地上修建的公路，由投资修建单位实施管理和养护;未修建公路但机动车辆流量较大的堤顶和禁脚地地段，由省水行政主管部门和省交通主管部门协商确定后，纳入公路建设计划，按公路建设管理体制，分级安排建设和养护;在其他可通车堤顶和禁脚地地段，按照“晴通雨阻”的原则处理机动车辆通行事宜，但防汛抢险车辆不受此限”;《苏州市长江防洪工程管理条例》第15条规定：“长江堤顶是防洪工程建设、管理和防洪抢险的专用通道，与防洪工程建设、管理、防汛检查、防洪抢险等无关的机动车辆(摩托车除外)不得上堤行驶。利用堤顶建成的等级公路，在不影响防洪工程安全的前提下，按照公路管理的有关规定通行机动车辆”;《常州市长江防洪工程管理办法》第16条规定：“长江堤防堤顶路面除防洪工程建设、管理、防汛检查、抗洪抢险等的机动车辆外，其他车辆不得上堤行驶”;《岳阳市人民政府关于加强长江干堤管理的通告》第5条规定：“堤顶路面是防汛及大堤管理的专用通道，一般不得作为公路使用，除防汛和大堤建设管理车辆外，其余车辆未经主管单位批准不得上堤行驶”;《安徽省长江、淮河干支流主要堤防巡逻抢险规定》第8条规定：“现场防汛指挥机构会同民政救灾机构要对上堤民工和上堤避水的灾民加强管理，防止人为损坏堤防与防汛设施，堤顶要留出巡堤查险、抢险通道”，可见不同地方，对长江堤顶路段性质的定性大相径庭，且有部分地方规定的较为笼统，并不利于长江流域堤防工程的统一管理。
因此，结合本案的审理我们建议长江流域的相关城市应协调一致，对此问题统一立法条文，形成统一的长江流域堤防路段管理模式。
①参见中央电视台“法治在线”，《黄河大堤上的交通事故》节目报道
②于敏《机动车损害赔偿责任与过失相抵》，法律出版社
③《刑事审判参考》总第94集第893号廖开田危险驾驶案，法律出版社
④徐贵一、李岚红《山东省黄河立法的热点和难点问题研究》，2021《人民黄河》
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